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受欧洲议会国际市场和消费者保护协会（IMCO）的委托，欧洲政策研究中心（CEPS）完成了《如何充分挖掘欧盟电子商务内部市场的潜力》（HowtoFullyReaptheBenefitsoftheInternalMarketforE-Commerce?）报告。报告分析了欧盟电子商务的发展现状，指出了当前面临的一些问题，并有针对性地提出了相关建议。
一、欧盟电子商务仍有很大发展空间报告认为：与传统贸易相比，电子商务以数字技术为依托，有效缩短了消费者与供应商之间的距离，降低了贸易成本、促进了贸易发展。特别是COVID-19流行期间，电子商务发挥了至关重要的作用，既使得若干商业活动得以继续运作，又减少了欧盟公民的不便。
当前，虽然电子商务得到了一定的发展，但从进一步为欧盟内部市场、欧盟消费者和企业带来利益的角度来看，电子商务还有很大的发展空间。据估计，电子商务占欧盟零售总额的8.8%，与前几年相比这一份额越来越大；然而与其他市场相比，这一份额仍然较小，如美国年在线零售额占零售总额的比重约为16%。
二、欧盟电子商务发展面临的问题（一）跨境电子商务发展缓慢
充分发挥数字经济的潜力、促进电子商务的发展是欧盟经济繁荣的必要步骤，也是欧盟成员国的主要目标。目前，电子商务的发展，特别是欧盟跨境交易仍面临一些障碍。数据显示：在消费端，年63%的欧盟公民至少进行了一次网上购物，但只有22%的公民从另一个欧盟国家进行线上购买；在供应方面，年欧盟18%的企业在网上销售，但只有9%的企业向其他欧盟国家销售。消费者和企业反映的跨境电子商务障碍包括：交货和退货问题、处理投诉的困难、商业伙伴对于在线销售的限制以及跨境访问受版权保护内容有关的限制。
（二）相关立法滞后
当互联网还处于起步阶段时，《欧盟电子商务指令》（年6月发布，试图通过确保成员国之间信息社会服务的自由流动，来促成内部市场的正常运行。）非常及时地建立了一个框架，据此欧盟成员国之间可以进行网上商品和服务采购。该指令协调了涉及透明度、商业通信（如在线广告）和向消费者提供信息以及免除中介服务提供商的责任等方面的规则，促进了欧盟内部市场的电子商务发展。
但是，由于该指令所设定的要求是在电子买家和电子卖家之间直接进行在线交易的背景下设计的，指令发布后的二十年来，一场数字革命已经重塑了买卖的方式。为跟上数字化发展变化，尽管采取了更多的“附加”措施来应对地理封锁、消费者保护、跨境包裹递送以及平台和企业之间的关系等具体挑战，在一定程度上缓解了立法的一些不足。但是这些措施似乎有些局限性，而且目前还没有达到运作良好的数字单一市场所需的协调水平。
（三）平台发展带来新的问题
随着电子商务在过去20年中的发展，其性质也发生了根本变化，平台（如亚马逊、eBay和阿里巴巴集团等）作为交易中介发挥着越来越重要的作用。平台不仅仅是电子卖家和电子买家交易的虚拟市场，其具有特定的业务模型，该模型在促进电子商务发展的同时，对于确立何种治理框架以确保电子商务的可持续提出了一系列问题。此外，预计通过欧洲数字平台进行的交易额将显著增长。但是，这种动态领域势必会在引发多方面的问题，包括市场力量的集中、非法贸易、环境成本和税收等。
三、相关建议解决影响电子商务发展的障碍并降低与平台经济相关的成本，可以为欧盟企业和消费者带来更多利益。但是，时机也很重要。在确定需要采取干预措施以及通过立法并开始适用的这段时间里，由于行动迟缓将导致无法实现潜在的利益。欧委会曾在年制定了电子商务领域的蓝图，但至今尚未完全实现，据估计，因此失去的收益为每年亿欧元。该指标（在立法过程中将其复杂化时，也被称为“缓慢带来的欧洲成本”）一方面表明研究制定合理、适当措施的重要性，另一方面也说明及时采取相关措施的必要性。为充分发挥欧盟电子商务优势，需要考虑一个全面的、具有前瞻性的行动框架，以促进跨境电子商务、促进跨境获取受版权保护的内容以及提高数字平台的可持续性。报告提出了以下解决方案：
（一）确保欧盟法律及时有效地执行
适当、及时地执行欧盟现有立法对改进欧盟开展电子商务活动的框架至关重要，相关的立法包括《跨境包裹递送服务条例》《地理封锁条例》（欧洲议会和理事会年2月关于解决基于客户国籍、居住地或内部市场建立地的不合理地理封锁和其他形式的歧视的条例）和《平台与业务关系条例》（P2B条例，年6月欧盟理事会关于促进线上中介服务商业用户的公平和透明度的条例）。同时，通过相关法规中规定的“审查条款”，欧洲议会可以跟踪影响电子商务相关措施的执行情况，评估是否需要采取新的行动。
（二）消除对受版权保护内容数字单一市场运作的障碍
包括：一是修订《地理封锁条例》，将其适用范围扩大到在线提供数字创意内容。二是允许竞争法优先适用于版权法。整合欧盟内部市场，禁止对数字版权内容进行被动销售的合同限制，以及具有类似目的或效果的任何措施。允许跨界访问数字创意内容，并将限制权利人在领土上许可其权利的自由。如同商品自由流通的原则优先于有形市场中的地域性原则一样，在欧盟范围内提供在线访问数字版权内容的自由不受地域的限制。三是引入统一版权和欧洲版权代码。改革欧盟版权框架并通过一项法规来取代国家版权立法，实现欧盟版权法的完全统一，并建立泛欧洲权利体系。
二是（三）促进平台可持续发展
包括：一是在《P2B条例》的现行规定上，对数字平台实施更严格的监管，并改革竞争规则，以确保平台与业务用户之间公平和可持续的关系。二是确保一个责任和透明度框架，以支持消费者保护，并探讨数字技术在改善线上消费方面可以发挥的作用。三是研究如何利用区块链等具有安全和认证潜力的新技术来打击线上非法贸易，并最终改善消费者保护和安全性。四是支持利用可再生能源供电，以减少数据中心数量、规模的不断增加对环境造成的影响。五是确保数字税收措施不妨碍跨境电子商务，包括：限制法律和监管的不确定性；避免不必要增加合规成本；通过适当的新规则，避免对小型和创新型的数字企业产生负面影响。
（四）制定《数字服务法》（DAS）
欧委会最近宣布了即将推出的DSA，有关DSA的初步公告表明，DSA看起来更像是数字平台法规，主要集中于非法或有害的数字内容和平台责任，而不是在内部市场上提供数字服务的革命。这可能与欧盟分步促进电子商务发展的思路相一致：
——在第一阶段，DSA可以解决平台时代出现的一些新问题，如平台基于用户获得的市场支配地位、非法贸易以及非法内容等。在检查平台与消费者之间的关系时，欧盟立法者不仅应考虑透明度、责任和执法，还应考虑新技术，以及如何利用新技术促进平台在可持续消费和生产方面发挥作用。同时，考虑如何利用产品追溯和产品认证的数字安全技术，从而为非法贸易和有害内容的监管提供有效的解决方案。
——在第二阶段，可以通过适当的实施和修订来解决对中小企业和其他电子销售商的市场支配地位以及跨境电子商务的剩余障碍（包括影响数字创意内容的问题）。如前所述，通过审查修订《跨境包裹交付服务条例》《地理封锁条例》和《P2B条例》，可改善跨境交付有关问题、改善对数字内容的跨境访问并建立更敏锐的框架促进数字平台与业务用户之间的公平和可持续关系。此外，该阶段可通过修订竞争规则作为补充。经合组织、税收和关税同盟总局将为成员国提出进一步解决方案，以提出数字税收问题的解决方案，而能源总局将与成员国合作制定可再生能源购买协议。
报告认为：这种分阶段路径存在三个主要风险。一是由于解决方案将实施多年，因此将进一步延长完成数字单一市场的时间；二是可能出现不一致和漏洞，因为在多个政策领域中协调多个立法可能是一项相当复杂的工作；三是正如过去已经看到的那样，通过将更多雄心勃勃的解决方案留给未来的立法，最终可能搁浅。
在这种背景下，通过DSA整合欧盟所有影响电子商务的法规可能是千载难逢的机会。该法可以解决上述第一和第二阶段的所有障碍和成本，修订竞争规则，同时涵盖数字税（仅将能源和环境问题排除在外）。在欧盟出台这样的法规存在很大的困难，但是，考虑电子商务与各个领域之间的紧密联系，以及通过确保其可持续发展的全面框架可以释放的价值，该解决方案仍值得探索。
作者简介：贾宝国，中国信息通信研究院互联网法律研究中心研究员
信通院互联网法律研究中心